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立法
发布时间:2011-06-16

 
一、 立法的概念:
立法,又称法的创制、法的制定、法的创立,从词面上理解,就是订立法律制度之义。我国一些古代典籍对立法早有记载,如《商君书?更法》说:伏羲、神农教而不诛,黄帝、尧、舜诛而不怒,及至文、武,各当时立法,因事而制礼。西汉司马迁在《史记?律书》中说:王者制事立法;东汉班固在《汉书?刑法志》中说:圣人制礼作教,立法设刑等。当然,这些话语表达的主要是制法设刑,与现代意义上的法律制定的含义有所区别。
在现代,制定法律是立法的最基本含义。如《美国大百科全书》认为:立法是指国家机关为了规范社会行为,而制定法律规范的活动。通常用于表明代议机关制定法律和立法程序的活动。《牛津法律大辞典》认为:立法是指通过具有特别法律制度赋予的有效地公布法律的权力和权威的人或机构的意志制定或修改法律的过程。《布莱克法律辞典》认为:立法是指与判例法相对应的制定法律或通过决议案的行为。我国大多数学者认为,立法是指一定的国家机关依照法定职权和法定程序制定、补充、修改或废止法律和其他规范性法律文件的一种专门性活动。这说明,立法就是制定法律的专门性活动。
当然,立法、制定法律可以从不同的两种角度进行理解。我国学者的基本倾向是将立法作广义和狭义的理解。在广义上,立法泛指一切有权的国家机关依照法定的权限和程序制定各种规范性法律文件的活动。在狭义上,立法仅指享有立法权的最高国家权力机关和它的常设机关的立法活动。我们这里所说的立法,指的是广义的。另外,就其本身的形式而言,立法、制定法律也可作广义和狭义的理解。狭义的,即仅把制定法律理解为直接订立一定的规范性法律文件的活动。广义上的理解,除了直接订立一定的规范性法律文件的活动之外,立法包括对现有已存的但不具备法律效力的规范予以认可,使之具备法律效力的活动;对旧的仍然具备法律效力的法律规范进行的补充、修改;对旧的已不符合社会发展需要的法律规范予以废止,使之效力解除的活动;还包括对法的解释活动,即通过对法的解释而赋予原法律规范新的含义。我们赞同广义的理解。
立法作为一项创制法的国家职能活动,是随着国家与法的产生而出现的。在以后的不同历史时期和不同的国家,立法表现出兵不同的形式和类型。一般来说,奴隶社会早期国家的立法活动产生法律,是通过对原始习惯认可的方式而形成习惯法。这个时期,习惯在整个社会生活中仍发挥着重要作用,法的地位和作用尚不明显,立法活动尚没有上升为国家的一项专门性、经常性的活动。立法的成果大多是以非成文法的形式表现,成文法相对较少,通常表现为敕谕、命令、解答等,显示出很大的随意性和非程序性。立法的内容也多限于对原始习惯的记载和改编,如迄今完整保存下来的世界最早的成文法——古巴比伦的《汉谟拉比法典》,著名的古罗马城邦市民的《十二铜表法》等,实际都是对当时社会习惯的记载和认可。随着奴隶社会的逐步成熟和发达,法开始成为维持社会生活的重要工具,统治者认识到统治社会不但依靠武器,而且必须用法律来巩固。立法逐渐成为国家的一项专门性、经常性的活动,内容也不再仅限于对原始习惯记载和认可,而是有意识、有目的地根据社会和经济发展的需要,根据奴隶主阶级统治的需要在国家专门机关的主持下,由专门的人员来进行法律编纂,立法的成果更多地是以成文法的形式表现出来。罗马皇帝查士丁尼时期编纂的《国法大全》显示出了古代立法者比较完善的法学思想和较高的立法技术,至今仍有极大的参考价值,是这个时期立法给人类留下的宝贵遗产。
在封建制国家中,立法作为国家职能活动进一步加强,更加专门化、系统化,作为立法的成果也更加完善成熟,如唐《永徽律》的订立就显示出当时的立法已经达到了很高的程度。但是奴隶制国家立法活动的基本特点仍然保留了下来,那就是国家权力由君主集中行使,立法权力也由君主统揽,在这种政体下,朕即法律,君主一言便可立法,一言便可废法。
相比于奴隶制、封建制下立法权由君主统一行使的立法制度来说,资本主义制的立法制度发生了根本的变化。资本主义社会奉行三权分立学说,在整个国家制度中立法、司法、行政分别由不同的部门独立行使。立法不再是奉王命而作,也无须君王最后裁决,而是由独立的立法机关独立地来完成。从立法的程序上来说更加精细、严格,有一套完善固定的立法程序。这样,由专门机关依严格的法定程序而产生的法律,对任何人产生效力,任何人都必须服从法律,民主代替了专制。立法制度的巨大变革,无疑是整个人类文明史上的巨大进步,具有重大的进步意义,资本主义立法制度和社会主义立法制度共同构成现代文明社会的立法制度。
可以看到,自从立法作为一项国家活动出现以后,就再也没有被抛弃或停止过,而是不断地被系统化和强化,成为社会生活的核心,成为权力的核心。直至今天,立法依然发挥了重要的功能,成为了一项不可或缺的独立的国家职能,成为法治文明的基础,而对立法的研究也成为了一门专门的有着独特性质的法学学科。
二、立法的基本特点
概而言之,立法作为国家的一项专门职能活动,具备以下几个基本特征:
1
、就其性质而言,立法是国家的一项专门活动,是国家管理权力的运用,是国家履行职能的主要方式之一。
立法是国家的专门活动。自国家产生以后,法与国家就不可分离,二者紧密相联。法律的制定是通过国家的中介,通过立法机构将统治阶级的意志转化为、上升为国家意志,转化为、上升为规范形式,并依靠国家强制力保障其实施、实现。就国家的权力结构而言,现代国家的职能主要包括立法职能、行政职能、司法职能等等,其中立法职能是国家最为重要最为根本的职能,是其它职能的基础和前提,它为其它职能的履行、实施、实现提供了法律尺度和依据,没有立法职能,没有法律所确立的合法性根据,行政、司法职能不是有效的。
2
、立法主体是特定的国家机关,立法活动是特定的国家机关依照法定职权进行的一项专门活动。
立法作为一项国家活动,其主体是特定的国家机关。立法只能由特定的国家机关来进行。这里所谓特定,是指拥有立法权(法律创制权)。享有立法权是进行立法活动的前提和条件。立法权是国家权力体系中最重要的核心的权力,只能由特定的部门专有。立法活动就是行使立法权的具体过程和表现形式。在奴隶制和封建制时代,立法权只能由君王享有,法是奉王命而作的结果。在现代社会里,由于政府普遍接受分权制衡的政治理念,所以,立法权一般情况下都是由专门的立法机关来享有。这个专门的立法机关往往由各国的宪法加以明确规定,如美国宪法规定是议会,我国规定是人民代表大会。这意味着只能由有权创制法律或经授权的国家机关才能行使立法权,除此之外,任何其它机关、团体、社会组织和个人都无权行使立法职能(权)和进行任何立法活动。只有在法律明确授权下,行政机关或司法机关才能就法律规定范围内的特定事项进行特别规定或加以解释,超越法律授权范围所进行的立法活动均为无效。这告诉我们,立法职能和活动具有根本区别于行政职能和活动、司法职能和活动的专门性特征。
3
、立法是专门机关依照法定的程序所进行的活动。
在立法作为国家活动产生之初,由于尚未上升为国家的一项专门性、经常性活动,所以没有固定严格的程序,随意性很大。随着立法活动的逐渐规范、科学、精细,立法成为一项国家对社会进行控制管理的重要手段,立法对社会的影响力越来越大,逐渐要求立法必须遵循一套固定、严格的程序,避免随意立法情况的发生,以此来保证社会关系和社会秩序的稳定。现代国家都注重立法程序的规范化、格式化,比如美国,一部法律要被制定,首先要提出议案,按照编好的顺序,分别交由国会各委员会进行讨论,在提交的时候,一般还要召开听证会,要求政府、总统发表意见,各委员会在主席的主持下,进行讨论,可以由各议员提出自己的意见对议案进行修正。这些针对议案所提起的讨论和听证会,除涉及国防等问题外,必须向公众公开。经过这些程序之后,议案才提交参众两院进行审议,在审议的过程中还可能会对法案进行修正,最后,由两院对是否通过法案进行表决,获得多数通过的法案才能作为正式的法律予以公布,发生法律效力。在法案从提出到表决通过的过程中,谁有权提出,如何提出,如何进行讨论,修改意见如何处理,对议案审议的提出,依何种方式对法案进行表决,未通过的法案如何处理,已获通过的法律如何公布等等,都有一套固定的规则,必须遵循,否则,将会导致通过的法律无效。由此可知,程序性是立法的骨骼。程序的正当性是立法的合法性的前提和保证。只有遵守法定的程序,实行正当的立法,才能防止主观任意和专断,防止法律创制的草率和随意,防止法律的矛盾、冲突和抵触。也只有遵守法定的程序,立法才能真正而准确地表达民意,真正而全面地实现人民主权,真正地保障和实现人的自由、权利。
4
、立法是特定国家机关运用专门技术的活动。
立法作为一项国家专门活动 ,与其它国家活动相比,有它自身的特殊规律,立法者要制定出符合社会发展需要的,对社会进行规范的法律规则,必须运用到专门的技术,即立法技术。立法技术是非常复杂的,如立法过程中立法权限的划分与行使,立法程序的运作,法律的起草与公布都涉及到立法技术的运用问题。但我们一般所指的立法技术,仅是指对法律文件的组织或法律条文的表达方式而言的,具体指法律文件的逻辑体系、结构、名称,法律条文的组织、表达,法律术语的运用,法律规范的种类、结构,法律语言的描述等等。我国古代立法总的来说虽然比较随意、混乱,但对立法技术的运用是比较注意的,如颁布律令有律、令、格、式、敕等不同的名称和格式,对法律语言提出要删繁削苛”“惟须简约,至唐代还出现了法典编纂等新的立法形式。《唐律》、《宋刑统》等古代法典籍都显示了很高的立法技术。可以说,立法技术运用的高低,不仅仅是一个外在形式的问题,而且直接关系到立法效果的好坏。人们认识到立法技术的重要性,将会更加注意到在制定法律过程中对立法技术的运用和完善。
5
、立法是一个系统性的多层次性的综合性的法律创制活动。
立法是一种系统性、整体性的行为,它的形式和方式是多样的。它包括:认可,即一定的国家机关根据社会现实情况和社会发展需要,以国家的名义赋予社会上已经存在的某些社会规范以法律的效力。一般而言,认可就是将一些适宜的习惯、习俗由一般社会规范转化为法律规范,使之成为社会整个法律规范体系中的一个部分。认可的结果和形式是多样化的,可以是成文法,也可以是不成文法。后者如英国的判例法。制定,即一定的国家机关根据社会发展需要,以国家的名义遵照立法程序,运用立法技术,依法创制、修改、补充、废止规范性法律文化的活动。创制、修改、补充、废止是立法的最基本最主要的方式,不同于认可和法律解释。创制即创造性地制定新的法律。修改是对现行的某一法律文件的内容、结构、形式做出某种变动。补充是对现行的某一法律文件不做出变动而以新的法律规定、法律决定、法律条款等内容或方式对其进行一定的充实。废止是解除、终止某一不适合社会需要的法律的效力。法律制定的结果是创制、修改、废止了某一成文法。法律的创制、修改、补充和废止意味着法律规范化、制度化、理性化和系统化的深化和提高,意味着法律权威性的结构性基础得到强化和巩固。法律(立法)解释,即一定的国家机关依照一定的标准和原则,根据法定权限和程序,对法律的愿意、目的所进行的说明,对现行有关法律的规范、原则与概念的内涵和外延所做的阐明和规定。法律解释的种类和形式非常复杂和多样的。立法解释,即立法机关的法律解释实际上是一种立法活动,它意味着原有法律规范的变更,或缩小或扩展,或进一步规范化或更加明确化,其结果是具有法律效力的。因而是属于法律的专门解释、正式解释。简言之,法律的制定、认可、解释构成了立法系统和立法活动的三个基本环节。它们相互依存,相互渗透,共同促进了立法体系和立法活动的完善化、规范化、系统化、制度化。
6
、立法的目标在于产生具有普遍性、规范性、强制性的一般法律规范。
立法的目标、目的在于通过认可、创制、解释法律规范,将社会中存在的行为规则通过法律程序确认为、转化为法律规范,形成社会的法律调整方式,从而引导、教育、评价、强制、规制所有人的行为,促使人们去做法律所许可的行为,必须做法律所要求的行为,不做法律所不许可的行为,真正协调人的行为,并进而调控人的社会关系的。在社会中,一般性、普遍性、明确性的法律规范的产生和实施,对于人的权利和义务的协调,对于人的自由的实现具有重大的价值,没有法律规范,人的权利、自由是无法真正实现的。显然,立法的结果就是对社会所有成员具有普遍约束力、具有规范性、国家强制性的一般行为准则的确立和系统化,就是人们的权利和义务的法定化、制度化、规范化。由此可见,立法既区别于其它国家职能活动,也区别于各种制定非规范性法律文件的活动。
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