| 发布时间：2011-06-16 |
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- 法、法治不仅仅是一种思想，而且是一种富有生命力的力量，是一种具有至高无上性的活的力量。法、法治不同于其它社会制度、社会控制方式的地方，就在于它崇尚法律的至高无上性。法律至上原则是法治的核心。那么，法律至上是什么呢？简要地说，法律至上就是法律最高，就是宪法至上，就是人民主权至上。所谓法律最高，即法律具有最高的权威性，人人受法律的支配，人人只受法律的支配。法律不仅支配着每一个人，而且统治、管理着整个社会，把全部的社会生活都纳入到一个制度化、规范化、法律化的框架之中，所有的人、组织、团体，所有的行为、事务都遵守、适用已知的法律、法律原则、法律规范。所谓宪法至上，就是作为国家根本大法，宪法具有最高的权威性，是所有法律的基础，是所有人的行为、生活的基础，是所有社会公共事务的基础。所谓人民主权至上，就是人民主权、人民意志、人民利益凌驾于任何个人、阶层、集团、党派的意志、利益和权力之上，只有人民才有权为社会的一切部分、事务、行为和每个成员制定法律，制定具有普遍性、一般性、规范性、明确性、平等性的行为准则。任何违背人民主权、人民意志、人民利益的法律都是虚伪、虚假的，最终必将为人所抛弃。法律至上实质上是指体现、反映、凝聚人民主权、人民意志、人民利益的法律，高于任何个人、任何集团、任何党派的意志、利益、权力，高于只体现、凝聚个人、集团、党派意志、利益、权力的法律。我们遵循法律至上原则，就是坚持法律的最高性，坚持宪法的至上性，坚持人民主权的至上性。
我们认为，要理解法律至上原则，要理解法律、法律制度的至上性和权威性必须通过比较法治与人治、法制相互间的不同，考察法治在社会中的运作机制才能明确。－－法律是配置社会资源，促使社会资源使用达到效益最大化、最优化的最为基本的方式。在现实运作中，法律的至上性和权威性在很大程度上是通过对权利和权力这两种社会资源的配置实现的，即通过对权利、义务、权力、职责的合理配置机制，形成权利制度化和权力制度化而显示、实现、发挥作用的。
一、 法治与人治
法律至上性原理、原则推崇法律最高，它提倡法治，反对人治，反对专制，反对极权。
与法治一样，“人治”（Rule of Individual）也是一个古老的概念、观念，它的理论基础起源于人类文明的轴心时代。在古希腊，著名的哲学家柏拉图在《理想国》一书中所构建的理想的国家是哲人治国，提倡富有智能的哲学家当国王，治理国家。他说：“除非哲学家成为我们这些国家的国王，或者我们目前称为国王和统治者的那些人物，能严肃认真地追求智能，使政治权力与聪明才智合而为一；那些得此失彼，不能兼有的庸庸碌碌之徒，必须排除出去。否则的话，…对国家甚至我想对全人类都将祸害无穷，永无宁日。” 这种贤人政治主要依赖于哲学家国王的智能、德性、知识，主要通过统治者的个人能力和良心而进行和实现的。后人将柏拉图这种不要法律、不重视法律的社会管理模式称为人治，于是柏拉图成为西方人治理论的鼻祖。在中国先秦时代，儒家及其代表人物主张“为政在人”，如孔子说：“文武之政，布在方策，其人存，则其政举；其人亡，则其政息。”儒家这种贤人政治也是依赖于统治者的道德品质、道德修养，依赖于统治者的修身养性，因而对于其它社会规范重视不够，是为中国人治理论的发源地。后世在这些学者及其思想的基础上继续提出各种主张，并在现实中不断实施，从而使人治成为一种控制社会，管理社会的一种治国方法。
一般来说，人治是一种轻视、否定、摈弃法律而主要依靠领导者个人意志、能力、素质、智能来治理国家的方法。在人治的理想中，国家的最高统治者、领导者是圣贤之士，以他们的德行、知识、智能管理社会管理人民，他们毋须受刻板的繁琐的规范的法律条文拘束，却能在一切大小事务上做出明智、公正和正确的决定，引导整个国家、社会和人民走向和谐和幸福。在人治的现实中，领导者、掌权者个人的意志凌驾于法律之上，个人的意志和心愿就是国家的根本法律，一切事务、一切制度、一切方针、一切措施都是依据个人的意志而随意决定和实施，是为“言随法出”、“一言立法”、“一言废法”。这显示，作为一种现实的治国方式，人治具有极大的随意性、擅断性、专横性和多变性。更有甚者，古今中外的政治实践和政治制度史表明，人治总是与专制、极权联系在一起，人治必然导致专制极权，专制极权必然是人治发展的极致。英国国王詹姆士一世说：“是国王创造法律，非法律创造国王”，“国王在人民之上，在法律之上，只能服从上帝和自己的良心。”法国国王路易十四说：“朕即国家”。英国国王查理一世说：“只要有权，没有法律可以选出一条法律来。我不知道有英国（除我以外）有什么人能使他的生命以及任何可称为他自己的东西安然无恙而不受侵犯。”这种种言行就是专制集权的典型注脚，非常鲜明地突出显示专制集权的丑恶性和危害性。著名启蒙思想家孟德斯鸠曾大力抨击专制制度的弊端，一针见血地指出：“专制政体是既无法律又无规章，由单独一个人按照一已的意志和反复无常的性情领导一切。” 美国思想家潘恩形象地比较了专制制度与自由制度的区别，说：“在专制的政府中，国王便是法律；同样地，在自由的国家中，法律便应该是国王”。
古今中外，人治的形态和模式具有极大的差异，但有其共同的特点。（1）统治者的意志、心愿就是法律。（2）国家、社会的治乱兴衰，主要依托于一二个英明的领导者，掌握国家最高权力的明君圣主决定着一个国家、社会的长治久安，决定着一个民族的前途和命运，决定着人民的生活福祉。（3）统治者的权威是至高无上的，他除了受自己的心意、知识、智能和德性制约外，不受任何东西的约束，不受法律的拘束。因此人治总是与专制、极权联系在一起，总是与专制政治、等级特权制度纠缠不休。（4）国家的一切制度、一切方针、一切策略都取决于统治者，一切重大事务、一切重大问题都由个别人或少数人决断。（5）法律、法律制度是从属性的，其地位、功能、作用和权威均取决于统治者的个人意志和心愿。
法治与人治是两种截然不同的治国方式。无论是在价值基础，在人性根源，在政治体制，还是在人与法律，在权力与法律，在意志与法律，或在其它方面，法治与人治都存在根本的对立。法治与人治的根本分歧主要表现在下列方面：（1）在价值理念方面，法治是自由、平等、民主、理性、权利、人权、正义、秩序、效益等社会价值观念体系的综合体，它的目的目标就是通过法律形式实现人的价值，实现人的自由；而人治与专制、极权、等级、特权、奴役、非正义、不平等等具有亲缘性，它的目的目标是为了实现和满足个别人的私欲，实现和满足个人的意志。（2）在政治方面，法治建立在民主和宪政基础上，一般实行共和体制；而人治建立在专制、极权基础上，是一人或少数人之治。（3）在人性基础方面，法治基于对人的本性的悲观的消极的假设，强调人的不完善性，认为没有人是完美的，人性中总有弱点，有其丑恶的一面，一旦拥有权力是有滥用、误用权力，导致权力的腐化腐败的可能的，单靠个人的智能、德行和毅力是无法完全控制自己的，需要作为社会公器的法律调控，如杰斐逊所说，“在权力问题上，不要侈谈对人的信任，而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”因此强调依法治理；而人治基于对人的乐观的积极的估计，认为德性就是力量，人性中的善良一面能够控制邪恶的一面，善能够战胜恶，主张依靠那些富有道德、智能的先知先觉者的道德教化来管理、统治社会的，因此提倡圣君贤人的道德教化，提倡道德高于、胜于法律。（4）在法律的地位方面，法治强调法律在社会政治、经济、文化生活中的主导、核心作用，认为法律是规范人们行为的主要模式，是调整社会关系的利器，因此法律是至高无上的，法律必须被敬重、遵守和信仰；人治强调道德、良心的重要性，不重视、忽视、排斥法律的作用，因此人治虽然不完全不要法律，但法律始终是从属性的，它的作用、调整范围是非常有限的，法律未能受到所有人的尊崇，它的发挥受统治者意志的影响。（5）在法律与权力的关系方面，法治意味着法律是社会权力和秩序的基础，奉行“法律支配权力”、“法律限制权力”的原则；而人治把法律视为国家权力的工具，提倡权大于法，权力不受制于法律，不对法律负责，奉行“权力支配法律”的原则。（6）在法律权威方面，在人与法的关系方面，法治要求法律至高无上，任何个人、组织、团体、集团、党派都必须严格遵守、服从法律，严格依法行事，不得凌驾于法律之上，不得随意侵犯、违背法律，一旦违背了法律必将得到法律的谴责和制裁；而人治不是不要法律，但往往否定法律的至上性，随意蔑视、践踏法律的尊严，强调个人权威至上。由此可见，因其推崇法律至高无上，法治优于人治。法律权威的至上性是法治的灵魂和核心。
二、 法治与法制
法律至上性原理原则要求实行法治，而非一般的法制。
“法制”一词，在古代社会早就开始使用。在中国先秦时代，思想家们经常运用“法制”，如《礼记?月令》说：“是月也，命有司，修法制，缮囹圄，具桎梏，禁止奸，慎罪邪。”《商君书?君臣》说：“民众而奸邪生，故立法制，为度量，以禁止。…法制不明，而求民之行令也，不可得也。”当然，古代意义上的法制远较现代为广，它不仅仅是指法律制度，当时所有的社会组织制度和措施均为法制。
汉语中的“法制”一词，在不同语言中有不同的用语。如英语中的Legality、Legal System、The rule of law 、Rule by law 、Government by（under）law等等。这些英文所表达的主要含义是“合法性”、“严格遵守法律”和“法律制度”，是与非法专横相对的。德语、法语、俄语等也都有与之相应的概念和用语。
多年来我国法学界对“法制”进行了详细的讨论，形成了不同的观点和用法。有人从静态意义上理解法制，认为法制是法律、法律制度，即统治阶级按照自己意志通过国家政权建立的用以维护其阶级专政的法律和制度，它是任何国家不可缺少的统治工具。这种看法在很多情况下，被归结为法律和制度的条文，归结为法律规范。有人从动态意义上界定法制，认为法制是法的制定、执行、遵守的总称，是立法、执法、司法、守法和法律监督等环节的有机统一体。这是从法律作为社会工程、社会系统意义上来理解的，着重于法律的运作。有人认为法制是依法办事的原则，即一定阶级民主政治的制度化、法律化，并严格按照法律进行国家管理的原则。这种认识有时直接将法制简化为“有法可依，在法必依，执法必严，违法必究”原则。现在学术界一般把法制理解为立法、执法、司法、守法和法律监督等环节的有机统一体，其中心环节是依法办事。
法治与法制在许多方面是相同相通的，有时是可以互换的，但两者有重大的区别，法治优于法制。相比较而言，法治的优越性在于：
（1）法治更为明确地突出它的前提和基础在于法律的至高无上性，突出了法律在社会生活中的重要性和权威性。有社会就有法律。任何一个民族、国家、社会都有法律、法律制度，每个人都生活在某种秩序之中。但是并不是所有的社会、国家都实行法治。比如人治、专制。人治社会也有法律，也有法制，统治者也要靠法律制度推行专制、极权，但是统治者凌驾于法律之上，自己是不受法律约束的。在法治社会，在多种多样的规范人们行为、社会关系的社会规范中，在多层次多维度的社会控制方式中，法律是最为主要最为根本的一种，它具有最高的权威性。任何个人、组织、团体、阶级、党派都必须服从法律，在法律的范围内活动，不得凌驾于法律之上。法律至上是法治的根基。因之，法治能够防范、禁止、限制、制约专横权力的形成和使用，引导社会真正实现自由和平等。
（2）与法制相比，法治不仅强调法律的正当性、合法性，强调依法办事，而且更为明确地突出了法律的合理性、价值性和神圣性，法治是以“超法律原理”（哈耶克）为基础的。法律首要前提是正当性、合法性，它的制定、执行、适用、实施等各个环节都必须合法，没有正当性、合法性的法律没有效力，不值得人们遵守服从。但是光有合法性，仍然无法实现法治。在法治社会中，“法不仅仅是‘法律制度’，也不仅仅是‘依法办事’。就其形式而言，法包括法律、法规、条例、判决等等；但就其精神实质而言，法却高于和先于法律规范，是国家机关制定和执行法律法规所必须遵循的规则。罗马法学家乌尔庇安（Domitus Ulpianus,160-228）说：‘法是鉴别人类行为之是非的科学。’这样说来，法也就包括法学中那些追求公平正义的法理了，法的本质不外乎是达到正义的一种手段、一种体制、一种秩序。” 这也就是说，法治之法是符合人类理性、尊严、良知的，是社会价值观念体系的载体。正是法律本身的合理性、价值性和神圣性奠定了它的合法性的基础，法律权威的发挥是其合理性、价值性和神圣性的外化。
（3）与法制相比，法治更为明确地显示了法律的目的性。法治不仅仅是法律、法律制度，不仅仅是依法而治、依法办事，法治是以社会价值观念体系为基础，以维护、捍卫和实现人的基本人权为使命为目标为目的，维护、实现人的自由、权利和尊严是法治之法的基本框架。因此，法治就不仅仅是一种简单的治国方略，而且也是一种价值建构，是为了人的自由、权利、尊严的实现而设计的理性化的制度。
因此，法治不是法制，它通过树立法律至上的权威性，避免了法制那种导致统治者凌驾于法律之上，为统治者的专制、极权披上合法外衣、作辩护的困境 ，从而真正为人类的自由、权利、理性的实现开辟了广泛的途径和机会。
三、 权利制度化
法律至上性原理原则要求权利的制度化，通过法律方式实现权利的合理配置、行使、享有、实现和救济。权利制度化既是法律权威性的基础，也是法治社会的标志。
法治社会是权利的社会，是人与人之间的权利交互、分配、享有和满足的社会。但权利的根据何在，社会中的权利怎样配置才是合理的，人们的权利如何表达、满足、享有才是正当和合法的，人们的权利如何实现才是有益的，这是一个复杂的问题。显然，在法治社会中，这个问题的解决和实现是通过一整套制度化的机制进行的。具体地说，这是通过权利的制度化、法律化、规范化实现的。所谓权利制度化法律化规范化，是指通过理性的法律制度建构，将社会中的人们的权利愿望、期望、要求、需要转化为法定权利，使之能够合法合理地享有、实现的制度机制。没有权利的制度化法律化规范化，人们的权利的享有、保障、实现就是一句空话，社会的正义、公平和和谐也无法保障和实现，人与人之间必然陷入权利的冲突和争执之中，社会必然陷入混乱无序之中。因此，法治社会要求权利制度化，要求对权利进行全面而合理的规定、配置、保护和实现。权利制度化是法治社会的根本标志和基本内容。
权利制度化通过权利的合理合法的配置，引导、促进人们真正拥有、实现权利。一般说来，权利有多种形态，是应然性与实然性、理想性与现实性的交织，是应有权利、法定权利和实有权利的统一。人们基于一定的社会物质生活条件、行为方式和文化传统而生成的愿望、期望、需要、要求，如要求生存、生命、财产、健康，对美好生活的向往和追求，人的自由、尊严、正义的期望和要求，等等，是人（主体）认为或被承认应当享有的权利，这是应有权利。这种应有权利是自然的、习惯的，是与生俱来的，但尚处于权利的理想形态，尚未为人们实际所拥有所享受。人们（主体）实际拥有、享有、行使的权利，是实有权利（现实权利），这是权利的现实形态。要想使应有权利转化为实有权利，即实现从应然性到实然性的转换，从理想形态变为现实形态，必须通过法定权利的中介。法定权利是法律规范中的权利，是法律制度下的权利，是经过法律化、制度化、规范化的权利。权利制度化就是在法律的基础上建构人们权利配置的制度体系，通过法律的具体运作、实施，通过法定权利的合理正当界定、配置而实现权利形态的转换，引导、促进、保障人们真正享有、行使权利。
“法典是人民自由的圣经”。权利的法律化制度化规范化为人们提供了正当合法的行为模式，为人们实现权利的正当合理享有、行使和实现提供了法定的基点和尺度。“不管是国民的权利，还是个人的权利，大凡一切权利的前提就在于时刻都准备着去主张权利。” 健全的法律制度就是通过权利制度化法律化规范化的制度建构为人们相互之间的权利要求划清界限，促使人们正当合法地享有、实现权利。在社会中，“权利制度的职责，一方面是帮助个人带着对他人的活动范围的尊重来调整他自己的行为；这给他省去了要作困难而复杂的考虑以确定他可以做哪些事情而不致伤害他人正当权利这种麻烦，或者至少是使这个过程简便一些。权利制度也通过表明作恶的恶劣后果来制止个人的作恶的倾向，从而使他的行为在一定程度上坚定起来并阻止他去干涉他人的权利。另一方面，权利制度也个人的被规定的范围之内保护他不受来自他人的侵犯。这样，权利制度就使这个法律社会的成员们的生活和行为在一定程度上具有了客观的正义性或合法性，并且维护着这种客观的正义性或合法性。” 因此无论是对于自己，还是对于他人，对于社会，权利的制度都起着极为重要的作用，为所有的人提供了在法定的权利范围内享受、行使、维护和实现权利，摈弃、排斥、否定超越法定范围的非法、不法作为的标准，真正为社会、人奠定法律的基点。权利制度化是人的行为、人的自由、人的权利的根据。
法治所要求的权利制度化是一种制度结构，是一种制度化的运作机制。这是涉及社会生活所有方面的全方位体系，包含有众多的内容。然而大体上，权利制度主要由下列方面构成 ：
（1）权利主体制度。即法律认定和规定权利主体的身份或资格的制度。其中包括：主体的类别或性质（如公民、法人和其它组织）的法律规定；主体资格（如权利能力、行为能力及其它条件）的法律规定。
（2）权利内容制度。即法律规定权利主体实际享有的具体的权利制度。其中包括：宪法和法律通过列举式、概括式、折衷式这三种不同形式列举或宣告权利；以义务和禁令的形式确定权利的界限或限制。
（3）实现制度。即法律赋予权利主体实现上述权利的方法、手段，包括物质的、组织的方法手段。
（4）责任制度。指权力滥用对权利造成的损害以及滥用权利所承担的责任。前者是指国家机关及公职人员滥用权力侵犯公民权利时，贪污承担的责任。包括：政治责任、违宪责任、行政责任、民事责任、刑事责任等。后者是责任是权利制度的派生物。因为权利本身包含着责任要素。这两种责任制度是权利实现的根本保证。
（5）救济制度。主要指宪法和法律为权利受到侵害的主体提供有效的法律补救措施、方法等制度。这是有权利必有救济这一法治原则的制度化。现有的所有法律、法律制度构成一个有机的法律救济体系和机制。
作为有机整体的权利制度体系是法治的重要内容，它为权利的享有、行使、保障、实现提供了普遍性、稳定性、现实性、合法性、合理性，促进了法治的深化和发展。权利制度化既是法律的权威性发挥作用的结果，也是法律、法治进一步发展的基础。
四、 权力制度化
法律至上性原理原则要求权力的制度化，通过法律方式配置权力，协调权力，制约权力，平衡权力，防止权力的专断、腐化和滥用。权力制度化是法治社会的基本前提和条件。法治“所意味的不只是单纯的法律存在，它指的是一种法律的和政治愿望，即创造‘一种法律的统治而非人的统治’。在这种意义上说，法治诞生于法律机构取得足够独立的权威以对政府权力的行使进行规范约束的时候。”
法律与权力的关系是法治的核心问题之一，它是法治及其成败的衡量标准。法律的权威需要权力的存在和支持，而权力又必须受到法律的支配、制约。这种双重关系导致法治建设的艰难，权力制度化就是这样艰难寻求的理性结晶。在古往今来的众多民族实践中，人们逐渐认识到建构制度化的权力制衡机制，用法律配置权力资源，用法律方式控制、制约、支配、平衡权力的使用、运作是法律的权威性得以发挥和实现的关键。
权力是一种能力，“权力永远是控制他人的力量和能力――其中包括左右他们的生活和置他们于死地的力量” ，它的基本特征是通过诉诸强制力而迫使他人服从自己的意志，即使遇到反抗也要贯彻自己的意志。因此，有人直接断言，“权力就其本质而言是邪恶的，不论其行使者是谁” 。
自古以来，“附在权力上的咒语”是不可抗拒的，“不受限制的政治权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险也是始终存在的” ，权力经常被滥用、误用。权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。显然，这是一条万古不移的经验。这也表明，权力必须得到法律的制约、支配、控制，否则社会必将陷入混乱无序之中。柏拉图早在二千多年前就指出：“绝对的权力对行使这种权力和服从这种权力的人，对他们自己和他们的子孙及其后裔，都是不好的；这种企图无论是以任何方式都是充满灾难的。”如果存在绝对的权力，存在权力不受法律的制约，存在官员凌驾于法律之上，这个国家必定覆灭。美国法学家博登海默在分析法律与权力的关系时指出：“对权力统治在建构社会和社会运作方面的特征所做的考察表明，权力, 在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权力未受到控制时，可以将它比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权力的行使，常常以无情的和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，它极易造成紧张、摩擦和突变。再者，在权力可以通行无阻的社会制度中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥削弱者。在一个由肆无忌惮的权力政治所支配的国际制度中，大国则倾向于把它们的意志强加给国际社会是的弱小成员国，并在必要之时倾向于通过扩张和征服来达到其目的。” 因此必须对权力进行控制和制约，使权力服从于法律，使权力的运作法律化制度化规范化。这既是社会生活的基本要求，特别是政治生活、政治管理的基本要求，也是社会生活最为重要的事情。
历史证明，对于权力的最为有效最为重要的配置、控制方式是法律手段，即建立权利的法律化制度化规范化机制。所谓权力制度化，就是权力的法治化，即通过理性的法律制度建构，用法律配置权力，用法律方式支配、控制、制约、平衡权力，将权力的产生、使用和运作纳入法律的轨道，促使其正当合法而有益有效的行使和发挥的控制机制。权力制度化的核心就是法律支配权力，以法控权，一切权力都必须根据既定的、明确的和公布的法律来配置、行使，只有法律之下的权力，没有法律之上的权力；只有法律之中的权力，没有法律之外的权力。因此权力制度化的实质就是通过权力的法定化，使权力服从于法律。这是法律的至上性、权威性的根本内容。作为稳定性、规范性的社会准则和控制方式，法律是社会生活中的限制力量，它比权力更为重要和根本，它的作用的实效远胜于权力。“法律与赤裸裸的权力所具有的那些侵略性、扩张性趋向大相径庭，因为它所寻求的乃是政治和社会领域中的妥协、和平与一致。一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖的一个重要手段便是通过个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和平衡。当这样一种权利结构建立起来时，法律就会努力保护它，使其免受严重的干扰和破坏。”“法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。通过颁布旨在指导未来行动的行为标准，法律缩小了就事论事的判决的范围，因为这种判决方式不遵循任何模式，因而使人们无法预见。” 因此通过权力的制度建构，用法律的方式配置、控制、制约、平衡、规范权力及其运作，对于防止、制止权力的任意性、专断性、专横性，防范、控制权力的擅断、滥用、腐化、腐败，具有极为重要意义。
权力制度化的内容和形式是多方面的，择其要而言，主要有：
（１）权力法定制度。这是有关权力的合法性，权力产生、设定、行使、运作的法律根据何在的制度设置。没有法律根据、授予的权力及其运作，都是非法的。超出法律授权范围的权力及其运作，都是禁止的。这是“法外无权”、“法不授予权即违法”原则的制度化。
（２）分权制衡制度。权力的过度集中往往导致专断、极权，导致人治。法治要求权力分立、分散，并且通过权力与权力之间的相互制约、平衡，达到权力的协调。
（３）权力行使程序化制度。这是权力控制、制约的正当法律程序原则的制度化。亦即，任何一种权力的运作、使用都必须始终纳入法律的轨道，遵循法定的正当程序，不得超越法律之外任意行使。
（４）权力目的性机制。权力本身不是目的，而是手段，是为了人的权利，为了人的自由，为了社会发展，为了社会有序化而存在的。目的与手段不能混淆，本末不能倒置。否则必然偏离权力设置和使用的原由，导致权力的非法作为和使用，导致权力的擅断和腐化。
总之，权力制度化就是用法律配置、控制、支配、制衡权力，将权力规范在法律所确定的合理界限之内，防止权力的滥用、误用、腐化、腐败和专断。显然，权力制度化是从内部机制着手正当配置权力资源，防范权力的滥用、专断和腐化，约束专横的权力，制止和防范独裁和专制，这是人类理性化的法律、法律制度和法治的功能，同时也是法治、法律至上性的威力和魅力的伟大胜利。
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